Economia

L’esperienza programmatoria italiana vissuta dall’interno delle istituzioni *

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1) Serve un cambio di passo nell’affrontare le questioni dello sviluppo
Le questioni di fondo alla base del nostro incontro potrebbero sintetizzarsi con due domande: a fronte degli sconvolgimenti conseguenti alla globalizzazione e alla rivoluzione digitale può avere senso parlare oggi di governo dell’economia e programmazione? Le autorità pubbliche devono “farsi carico” della direzione nella quale orientare nel medio termine l’economia?
L’approccio dello storico e l’approccio dell’economista prospettati nella nota introduttiva sono fondamentali per avviare la discussione. Infatti, l’irrompere sulla scena mondiale della Grande Crisi del 2008, quando cioè le contraddizioni insite nel processo di globalizzazione si sono brutalmente rivelate, e il conseguente ritorno dell’intervento pubblico necessario per evitare il crollo dei mercati e dell’economia reale, hanno aperto una ampia riflessione fra storici ed economisti insinuando dubbi sulla efficacia di un modello di sviluppo incapace di autocorreggersi.
Le risposte di politica economica negli anni dopo la crisi, registrando una nuova cautela rispetto ai “meriti del mercato”, sono state importanti a livello degli Stati, delle banche centrali (basti pensare al prolungato Quantative Easing di Fed e Bce), delle organizzazioni internazionali e dell’Unione europea: da un maggiore controllo sulla finanza ad una più efficace strumentazione di prevenzione delle crisi, da un maggiore interventismo ad una nuova attenzione ai divari sociali e alla crescita.
E’ aumentata inoltre in questi ultimi anni la consapevolezza di studiosi e policy maker che questioni così intrecciate come globalizzazione, finanziarizzazione, nuove tecnologie, migrazioni, aumento delle disuguaglianze, conflitti identitari, difesa ambientale richiedano un cambio di passo delle politiche pubbliche nell’affrontare le questioni dello sviluppo. In tale direzione, ad esempio, l’Agenda 2030 dell’Onu pone agli Stati 17 Obiettivi comuni, tra cui la lotta alla povertà e alla fame, la protezione del pianeta, la riduzione delle disuguaglianze…
Sul piano generale, quindi, il governo dell’economia in vista di un percorso di sviluppo più equilibrato sembra un’esigenza più che mai viva, ma che richiede grandi sforzi di analisi e immaginazione nel delineare le modalità e gli strumenti di attuazione. Lo studio delle passate esperienze programmatorie e anche delle loro criticità, come proposto nella nota introduttiva, rappresenta un passo importante in questa direzione.

2) L’esperienza programmatoria italiana vissuta sul campo
Non possiamo nasconderci che sul piano più specifico dell’esperienza programmatoria italiana prevalga un certo disincanto. Proprio su questo punto vorrei concentrarmi, offrendo alla riflessione comune il contributo “pragmatico” di chi ha vissuto in prima persona a livello istituzionale, ovvero dall’interno della pubblica amministrazione, fasi diverse della programmazione economica.
Nella mia lunga esperienza professionale dal 1977 al 2011 (vent’anni alla Segreteria della Programmazione del Ministero del Bilancio, dieci anni al Mef quale dirigente responsabile del coordinamento dei documenti programmatici e del quadro macroeconomico, cinque anni al Dipartimento delle politiche europee della Presidenza del Consiglio) ho partecipato direttamente alla elaborazione dei documenti programmatici vedendone la progressiva trasformazione nei contenuti e negli obiettivi.
Ho potuto così osservare da vicino l’evoluzione delle politiche economiche e degli strumenti di programmazione, nonché il crescente rilievo delle istanze europee. Ciò che sempre ci guidava quali funzionari pubblici nell’elaborazione dei documenti programmatici e del quadro macro sottostante era la definizione di una cornice di coerenze e compatibilità, lo sforzo di dare razionalità a scelte di policy spesso dettate dall’emergenza, individuare una scala di priorità degli obiettivi, un disegno più grande, un filo conduttore della politica economica: la convergenza dell’Italia in Europa fino ad arrivare all’Unione Monetaria, la modernizzazione degli strumenti di programmazione intesi come buona amministrazione, lo sviluppo del Mezzogiorno, le riforme volte ad affrontare e risolvere i problemi strutturali.
La funzione dei documenti era quindi la “comunicazione istituzionale”, l’informazione cioè che il Governo aveva il dovere istituzionale di trasmettere al Parlamento e ai cittadini tutti in merito alle sue azioni programmatiche e ai suoi obiettivi. Insomma, quello che oggi qualcuno pensa di risolvere con un tweet o un post su facebook ….allora richiedeva pagine e pagine di studio e analisi…
Nonostante i conflitti a volte evidenti tra gli annunci e l’attuazione pratica, nonostante le difficoltà di tradurre le intenzioni in fatti concreti, in generale e nel corso del tempo si può osservare che quanto più il disegno della politica economica appare condiviso credibile e necessario tanto più la funzione programmatoria si rivela efficace.
Non è un caso, ad esempio, che le scelte strategiche e la visione del futuro della classe politica e dirigente degli anni ‘50 e ‘60, nonostante i limiti e le delusioni, siano state fondamentali per il decollo dell’economia italiana.
Non è un caso, ad esempio, che l’obiettivo di adesione all’Unione Monetaria abbia costituito nel corso degli anni ’90 un potente catalizzatore di tutte le istanze programmatorie, dall’abbattimento del differenziale inflazionistico, alla stabilizzazione e quindi discesa del rapporto debito/Pil, alla riduzione dello spread. Ho un vivo ricordo dell’impegno e della passione con cui noi funzionari del Mef sotto la guida di Ciampi e Draghi ci dedicammo dal punto di vista che ci competeva, cioè quello tecnico e istituzionale, al raggiungimento del traguardo finale. Ad esempio, uno dei punti fondamentali che ponevamo alla base delle coerenze del quadro macroeconomico era proprio il tasso di inflazione programmato, una stima che teneva sì conto delle tendenze dei prezzi ma anche degli effetti attesi delle politiche di controllo dei salari pubblici e privati effettuato con grandi accordi sindacali in un’ottica di partecipazione e responsabilità per il bene comune e per lo sviluppo del paese. Altri tempi? Forse, sì. La visione c’era.
Non è un caso, all’opposto, che nel decennio aperto dalla crisi mondiale del 2008 alla perdita di certezza, alla sfiducia generale nel futuro e al forte arretramento dell’economia abbia corrisposto un totale o quasi venir meno della capacità di guidare lo sviluppo.
Ripercorrere brevemente le principali fasi storiche attraverso la lente dei documenti programmatici ci farà forse scoprire che una certa idea di programmazione intesa come perseguimento di grandi obiettivi di medio-lungo periodo non è mai morta e anzi non deve morire … perché per dirla con Einaudi “programmare vuol dire adottare decisioni coordinate e coerenti di politica economica” .

3) Le fasi della programmazione, i documenti e lo sviluppo dal dopoguerra ai giorni nostri
Negli anni della “ricostruzione” i documenti programmatici presentati dal Governo sono l’esplicazione di specifici impegni o iniziative, spesso non organicamente collegati; negli anni ’60 la programmazione economica si pone obiettivi ambiziosi basati su piani pluriennali più articolati e complessi, ma che non offrono una visione dell’evoluzione delle azioni concrete di politica economica. Da un lato, quindi si costruisce quella economia mista con forti intenti programmatòri, che alle volte ha suscitato anche l’ammirazione di governanti di altri paesi, ma la cui degenerazione, in seguito, ha costituito oggetto di forti critiche; dall’altro, si apre un lungo processo di convergenza dell’economia italiana verso quella europea e internazionale. Per quanto riguarda la costruzione di un’economia mista, questa impostazione si estrinseca nella formulazione di piani di intervento nei settori più vari. Il Piano Fanfani per la casa nel 1949, la riforma agraria nel 1950, il Piano Vanoni (o Schema per lo sviluppo del reddito e dell’occupazione 1955-1964), il Piano decennale di Fanfani per la scuola del 1958, il Piano Ferrovie del 1961, assieme, nello stesso anno, ai lavori della Commissione Papi, nei quali si tenta una prima valutazione quantitativa dei sentieri di sviluppo dell’economia italiana, per terminare nel 1962 con la famosa Nota aggiuntiva di Ugo La Malfa. Un ruolo a parte svolge la Cassa del Mezzogiorno istituita nel 1950 per avviare un programma di interventi straordinari che, sotto differenti denominazioni, si prolunga per alcuni decenni con alterne fortune con l’obiettivo di ridurre i divari territoriali di sviluppo.
Ma la mia esperienza diretta di programmazione comincia nella seconda metà degli anni ’70 quando l’attività programmatoria trova il suo fulcro nel Ministero del Bilancio e della Programmazione Economica e si esplica sia a livello settoriale (Cipe, Cipi…) che generale, trovando espressione nella Relazione Previsionale e Programmatica (RPP).
Nel decennio vengono varate importanti riforme istituzionali come l’organizzazione regionale della Repubblica, la legislazione sul lavoro, la revisione del sistema pensionistico e l’introduzione del sistema sanitario nazionale. Se sul piano sociale questo pacchetto riformatore ha costituito il compimento del sistema del welfare, sul piano della finanza pubblica ha creato uno squlibrio dei conti destinato ad aumentare in futuro. Si sono in realtà alimentate aspettative crescenti sulla possibilità del settore pubblico di garantire in ogni caso il benessere dei cittadini. Una promessa che si è rivelata impossibile da mantenere se non con l’aumento progressivo del debito pubblico.
Così alla fine degli anni ’70 si impone la programmazione finanziaria che collega strettamente i documenti programmatici a quelli di bilancio. Dai Piani si passa alle prescrizioni della legge 468/78 che, per governare consapevolmente il bilancio delle Amministrazioni Pubbliche anno per anno, amplia il ruolo della RPP, introduce la Legge Finanziaria che interviene a modificare il bilancio di previsione per l’anno successivo e definisce un orizzonte triennale per il Bilancio dello Stato.
Gli anni ’80 si aprono con il divorzio della Banca d’Italia dal Tesoro nel giugno del 1981. Lo sforzo per la stabilità monetaria prende così forma, accompagnandosi agli impegni europei che si prospettano sempre più come vincoli stringenti in grado di ispirare l’intera politica economica. Nel frattempo il Ministero del Bilancio sotto la guida di Giorgio La Malfa avvia una strategia di politica dell’offerta e di rilancio degli investimenti pubblici. Alla fine del decennio diviene però prioritario riportare sotto controllo la finanza pubblica e a tal fine viene introdotto nella legislazione il Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) che assurge così a strumento principale di definizione della politica economica affiancando la RPP.
Gli anni ’90, superata la grave crisi valutaria e finanziaria del 1992, si incentrano su un percorso ardito di risanamento e riforme, una svolta che mira al raggiungimento di un unico obiettivo: rispettare i criteri di Maastricht per aderire all’Unione monetaria. I documenti programmatici di quegli anni, esponendo previsioni macro coerenti con i parametri europei, sottoposte a continua e attenta verifica da parte della Commissione europea, dimostrano passo dopo passo i progressi compiuti dall’Italia, pur registrando i primi segnali di quella bassa crescita economica che purtroppo da allora non ci ha più abbandonato.
Dalla fine degli anni ’90, conseguito questo importante traguardo, si affiancano al DPEF due altri documenti che rappresentano, l’uno, il Programma di stabilità (PS), l’inquadramento della politica di bilancio nazionale nell’ambito delle regole fiscali imposte dal Patto di Stabilità e Crescita, l’altro, il Rapporto sugli interventi nella aree sottoutilizzate del Paese, l’articolazione territoriale della programmazione comunitaria e nazionale delle politiche di coesione e sviluppo. Una nuova impostazione delle politiche per lo sviluppo del Mezzogiorno rilancia idee e progetti in un’ottica di partecipazione e di efficienza.
Nei primi anni 2000, a fronte delle sfide crescenti della globalizzazione, la programmazione nazionale lascia più spazio a quella europea: le regole di bilancio europee dettano il percoso di stabilità finanziaria; la Strategia di Lisbona detta gli obiettivi in termini occupazione, conoscenza e innovazione, ambiente, riforme per la crescita; la politica di coesione pilota l’articolazione territoriale dello sviluppo. In questa ottica nasce un nuovo documento, il Programma Nazionale di Riforma (PNR), che espone le politiche intraprese dal Governo per il raggiungimento delle priorità così individuate.
Dopo la crisi mondiale del 2008 la nuova governance europea punta a rafforzare il coordinamento ex ante delle politiche economiche, unificando il processo di bilancio con quello delle riforme strutturali. Viene così istituito un ciclo di coordinamento nell’ambito del “semestre europeo”. Inoltre, viene reso più cogente il rispetto dei parametri relativi a deficit e debito pubblico con il Trattato Fiscal Compact che prevede l’obbligo di inserimento nelle norme costituzionali dell’obiettivo del pareggio di bilancio.
La programmazione nazionale si adegua e diviene sempre più europea: nasce un nuovo documento programmatico il Documento di economia e finanza (DEF) che racchiude sia il PNR che il PS, prosegue, seppure con ridotta efficacia, l’attività programmatica delle politiche di sviluppo e coesione. Intanto, gli effetti drammatici in termini di Pil e occupazione della crisi mondiale si prolungano nel tempo amplificati dalle carenze strutturali del sistema paese, incapace di affrontare le nuove sfide della competitività e della globalizzazione.
Dopo aver superato due fasi recessive l’economia torna comunque a crescere tra il 2015 e il 2017, anche per merito del varo di alcune riforme e di un piano di rilancio dell’industria, mentre i conti pubblici sono tenuti sotto controllo. Tuttavia, dal secondo semestre del 2018 si registrano nuovi segnali recessivi per effetto sia di una minore spinta internazionale sia di un quadro incerto di politiche economiche, in particolare del possibile mancato rispetto degli obiettivi di deficit e debito concordati con l’Europa.

4) La strategia che manca
Non sembra di cogliere nei più recenti documenti di governo segni di quella strategia che sarebbe necessaria per scongiurare il pericolo di un nuovo rallentamento dell’economia e riportare la crescita in linea con quella dei paesi europei.
Una strategia che dovrebbe puntare a quelle riforme strutturali di cui il Paese ha assoluto bisogno per sanare gli squilibri di cui soffre da decenni e che non derivano dalla crisi mondiale del 2008, né dalla rigidità delle regole europee né dalla moneta unica.
Curare il disordine del nostro sistema istituzionale bloccato da dissensi e contenziosi giuridici fra centro e territorio; ridurre la pressione fiscale e indirizzare le risorse verso gli investimenti produttivi; proteggere le fasce più deboli del paese (poveri e disoccupati); adeguare la Pubblica Amministrazione agli standard di affidabilità e qualità esistenti negli altri Paesi ad economia avanzata.
Imboccare facili scorciatoie quali l’aumento della spesa pubblica in un’ottica assistenzialista non potrà che ripercuotersi sulle condizioni finanziarie già deboli del Paese mettendone a rischio la stabilità e forse la permanenza in Europa. La lezione che ci viene dalla storia degli anni ’70 e ’80 dovrebbe essere convincente al riguardo. Inoltre, verrebbe smentito il percorso di sviluppo e convergenza intrapreso nel dopoguerra e portato avanti nonostante le difficoltà e con molti sacrifici degli italiani tutti.
Si tratta di riprendere quel filo conduttore interrotto, curare l’economia e riparare gli errori, ritrovare una visione di medio-lungo termine sui problemi dello sviluppo che certamente, come si è detto in premessa, vanno affrontati immaginando anche un diverso modello di crescita.

 

* Contributo di Antonella Crescenzi ai lavori preliminari.

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