RIFORMA DELLA PA

Legalità e anti-corruzione: La legge sulla segnalazione degli illeciti è un’arma spuntata

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Per capire il senso del titolo di quest’articolo, è necessario premettere che le caratteristiche fondamentali perché una legge sia “fatta bene” e “funzioni” sono:

a) che contenga prescrizioni chiare e di immediata comprensione;

b) che abbia nel suo contenuto dei “congegni utili” alla sua effettiva attuazione (incentivi, disincentivi, sanzioni;

c) che i principi su cui si fonda siano sentiti e in qualche modo condivisi dalla comunità cui la legge si rivolge.

Per dirne una, le leggi che vietano il fumo nei locali pubblici sono generalmente rispettate, non solo a motivo delle sanzioni previste, ma soprattutto perché ricevono il convinto assenso della maggioranza delle persone, che in qualche modo vigilano tutte sul rispetto di tali norme.

Con parole più paludate i giuristi qualificano questo fenomeno come “principio di effettività della norma”, caratteristica secondo la quale una norma formalmente approvata “sulla carta” viene poi concretamente applicata in un Ordinamento giuridico.

Eccoci al punto: la strabordante e soffocante produzione giuridica degli ultimi decenni ha portato con sé, oltre che un deciso appannamento della certezza del diritto, anche un numero spropositato di disposizioni che rimangono “sulla carta”, o per incapacità di chi le scrive e discute in Parlamento, oppure per malizia politica, nel senso che viene ritenuto sufficiente solo l’iniziale effetto annuncio e propaganda, ma non interessa granchè l’effettiva attuazione del principio contenuto nella norma.

Appartengono senz’altro a questa specie malata di produzione legislativa le recenti norme sulla segnalazione degli illeciti perpetrati all’interno di amministrazioni pubbliche o private. Di seguito cerchiamo di spiegarne i motivi.

Le disposizioni sulla segnalazione degli illeciti sono state approvate lo scorso anno dal Parlamento con gran risuonare di trombe: la legge n. 179 del novembre 2017 (vedi qui) – che a propria volta modificava/correggeva/aggiungeva nuove proposizioni a leggi precedenti – prevedeva in sostanza che qualunque impiegato pubblico o privato, se denuncia alle pubbliche autorità (vediamo subito dopo quali) l’esistenza di un reato o pratiche di malversazione manifestantesi nell’ufficio dove egli lavora, ha diritto, non solo a un canale istituzionale di ricevimento di tali denunce, ma anche alla tutela della propria posizione lavorativa in caso di ritorsioni a suo carico perpetrate dall’amministrazione o azienda da cui dipende.

E’ un principio giuridico a nostro parere condivisibilissimo mutuato dalla legislazione federale statunitense che lo introdusse nell’anno 1989 con la legge sui whistleblower (colui che suona il fischietto) – vedi qui. Quando, circa 10 anni fa, è cominciata a circolare anche da noi l’idea di inserire nel nostro ordinamento la figura di “colui che segnala un illecito” si è dovuto superare all’inizio un riflesso “morale” che giudicava in modo negativo l’idea stessa di accusare qualcuno presso l’autorità giudiziaria per fatti che non lo toccavano direttamente (poteva essere visto negativamente come uno “che fa la spia”). Tuttavia, lentamente, è prevalsa una cultura civica più avanzata, in virtù della quale ciascun cittadino deve essere, anche individualmente, parte attiva nell’azione di osservanza e di vigilanza sulla conformità alle leggi dei comportamenti dei propri concittadini.

Superato lo scoglio della sensibilità morale, si è manifestato l’altro importante fenomeno impeditivo della reale “effettività” nell’attuazione delle norme sulla segnalazione degli illeciti: la previsione di strumenti efficienti di garanzia della tutela di colui che segnala. In parole semplici, se chi denuncia rimane esposto a ritorsioni e vendette nel luogo di lavoro, che si possono spingere fino al licenziamento, o addirittura lo si lascia indifeso rispetto a denunce per calunnia (si vedano qui le illuminanti riflessioni del presidente dell’ANAC Raffaele Cantone) la legge rimane inapplicata, come effettivamente è accaduto negli anni scorsi. Il decreto legislativo n. 179 sopra ricordato ha perlomeno stabilito alcuni principi cardine per la tutela del denunciante:
a)
divieto di segnalazione dell’identità del segnalante;
b)
sottrazione al diritto d’accesso agli atti pubblici della segnalazione di un illecito; c) iter procedimentale per la presentazione e la gestione delle segnalazioni;
d)
sanzioni amministrative pecuniari a carico di chiunque ponga in essere “misure discriminatorie” a carico del denunciante;
e)
sanzioni pecuniarie a carico di chi rallenti o ometta di porre in essere le procedure conseguenti alla segnalazione;
f)
reintegrazione nel posto di lavoro del segnalante che sia licenziato a motivo della segnalazione.

Tutto risolto quindi e bottiglie di champagne a fiumi!

Neanche per niente. Perché ai meccanismi di tutela previsti dalla nostra legislazione manca il soggetto più importante: un ufficio pubblico esterno all’ufficio da cui parte la denuncia che istruisca la pratica, che effettui i primi accertamenti, si faccia carico del problema corruttivo segnalato, provveda infine a informare gli organi giudiziari, amministrativi e legislativi del risultato delle proprie indagini. Era sufficiente STUDIARE la legislazione federale statunitense per comprendere la fondamentale importanza di questo passaggio.[1]

Invece, sul sito dell’Autorità anti-corruzione recante le istruzioni del caso (vedi qui) troviamo questo deprimente testuale passaggio: “l’Autorità in base alla normativa attualmente vigente avverte che:

  • NON tutela diritti e interessi individuali;
  • NON svolge attività di accertamento/soluzione di vicende soggettive e personali del segnalante, né può incidere, se non in via indiretta e mediata, sulle medesime;
  • NON può sostituirsi alle istituzioni competenti per materia;
  • NON fornisce rappresentanza legale o consulenza al segnalante;
  • NON si occupa delle segnalazioni provenienti da enti privati.”

All’ANAC, cioè, la legge ha affidato un ruolo di mero passacarte, con il compito di “prendere nota” nei propri archivi e di girare le denunce all’Autorità giudiziaria.

Sapete cosa significa questo? Che il cittadino che denuncia rimane solo, alla mercè degli uffici del proprio ente datore di lavoro, con garanzie teoriche di tutela, ma che egli dovrà comunque attivare e gestire a proprie spese. “Fatta la festa, gabbato lo santo”.

Con il che abbiamo uno dei tanti esempi concreti di cosa significa produrre leggi manifesto, senza capacità effettiva di incidere nella vita della comunità nazionale.

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[1] L’Office of Special Counsel (OSC- vedi qui) è un’agenzia federale indipendente che ha il compito di effettuare indagini sulle violazioni della legge, mala gestione e sperpero dei fondi, denunciate dai “Whilstleblowers” ; Il codice statunitense, infatti, prevede procedure minuziose in caso di segnalazioni anonime in ordine a comportamenti e situazioni di violazione di legge o di regolamenti, evidente mala-gestione o sperpero di fondi, abuso d’autorità, specifici pericoli alla pubblica incolumità. In questo caso, l’OSC apre una pratica ed, entro 15 giorni dalla segnalazione, determina se c’è una probabilità reale che sia in corso o sia prevedibile una delle suddette violazioni. In caso positivo, l’OSC trasmette al vertice dell’agenzia interessata idonea comunicazione, chiedendo che sia condotta un’indagine e che le sia inviato un rapporto circostanziato entro 60 giorni. L’OSC, ricevuto il rapporto, ne invia copia all’impiegato che ha effettuato la segnalazione chiedendo eventuali commenti entro 15 giorni. L’OSC trasmette, infine, copia del rapporto (o comunicazione del mancato rapporto) al Presidente degli Stati Uniti e ai competenti delle commissioni del Congresso. In ogni caso, se la segnalazione presenti evidenze di violazioni di tipo criminale, l’OSC riferisce all’Attorney general, capo del Dipartimento Giustizia federale. Ciò significa che. l’Office of Special Counsel opera come agenzia federale esterna e dedicata unicamente alle denunce di malversazione e che il dipendente pubblico che effettua una segnalazione ha a sua disposizione procedure, modalità, garanzie per tutelarsi.

 

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