RIFORMA DELLA PA

L’etica del servizio pubblico e la burocrazia italiana.

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Per quanto a nostra conoscenza, non è mai stata effettuata un’indagine sociologica sulle opinioni, i modi di pensare e i valori etici degli impiegati pubblici italiani. E’ un vero peccato e un deficit di indagine gravissimo in un Stato moderno. Una rilevazione di tal genere consentirebbe di analizzare l’aspetto più profondo della pubblica amministrazione italiana, cioè il luogo – residente nella coscienza dei più di tre milioni di operatori pubblici – dove si generano le energie che fanno vivere la macchina complessiva dei nostri pubblici uffici come noi li vediamo.

L’orientamento all’etica pubblica del servizio, lungi dall’essere una fumisteria teorica, è elemento determinante per il corretto funzionamento di un’azienda pubblica: quest’ultima necessita infatti di un “quid plus” di orientamento comportamentale che deriva dal fatto che il proprietario non è un imprenditore privato e nemmeno i politici eletti ai suoi vertici, ma direttamente i cittadini. Questa circostanza vincola gli impiegati pubblici ad azioni caratterizzate da “etica pubblica”, cioè banalmente al rispetto dei suoi utenti cittadini.

In assenza di evidenze scientifiche sul modo di porsi degli impiegati pubblici italiani rispetto al cittadino utente, un ragionamento sullo “spirito etico” che li anima può essere svolto solo con un doppio riferimento: il primo, testuale, ai principi della Costituzione. Due soprattutto: il triplice vincolo della legalità, del buon andamento e dell’imparzialità posti dall’articolo 97 e il dovere di adempiere le funzioni pubbliche affidate con disciplina e onore, posto dall’articolo 54. Questi gli obblighi costituzionali al cittadino che svolge funzioni pubbliche. Tali principi di etica pubblica non sono un’originalità italiana, ma la base fondamentale sulla quale si innerva il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici di tutti i Paesi che si ispirano alle rivoluzioni democratiche inglese, francese e americana. L’idea di fondo è che, se manca l’etica del servizio, un’amministrazione pubblica non è in grado di svolgere correttamente ed efficientemente i servizi per i cittadini e le imprese.

Il secondo termine di valutazione del comportamento degli impiegati pubblici italiani – in assenza di rilevazioni scientifiche sistematiche – è la nostra esperienza diretta a contatto con gli operatori in carne ed ossa: funzionari, professori, infermieri, dipendenti in divisa, vigili del fuoco, medici. Qui capita ai più di imbattersi in un panorama variegato: da una parte è confortante vedere che, pur in assenza di regole ed ausili vincolanti mirati allo scopo, moltissimi operatori pubblici hanno assorbito “spontaneamente” – con la loro sensibilità, intelligenza e l’esperienza derivante della nostra giovane democrazia – le regole esatte dell’etica di servizio pubblico. Si notano, in questi casi, belli e confortanti esempi di dedizione convinta al servizio e una duttile sapienza nel loro  svolgimento. Va anche detto che non sono affatto pochi gli esempi positivi di questo tipo.

Tuttavia, nella dimensione sostanzialmente anarchica della gestione organizzata delle varie “macchine”  pubbliche italiane, capita spesso di imbattersi anche in un altro tipo – di segno opposto – di atteggiamento mentale e di comportamenti conseguenti: quello di “padrone delle ferriere”, di esclusivo detentore della conoscenza e del potere di attivare o non attivare un servizio, una licenza, un provvedimento. Questo secondo “tipo” di impiegato pubblico opera come se fosse il padrone dell’ufficio e della funzione assegnatagli; si arrocca comodamente nella propria posizione di “potere” (piccolo potere, in genere) e si osserva chiaramente in lui un certo qual godimento nel relazionarsi con gli utenti con l’atteggiamento supponente come nei confronti di un “suddito”.

Purtroppo quest’altro tipo di atteggiamento è ancora lontano dall’essere estirpato, non solo, ma – circostanza più grave – ha libera cittadinanza in virtù della mancanza di idonei sistemi di valutazione della conformità dei comportamenti dei singoli rispetto ai dettami etici di chi svolge un lavoro pubblico. Solo a pensarci, la protervia che dimostrano i cosiddetti “furbetti del cartellino”  è una delle manifestazioni possibili del “senso proprietario” di questo tipo di pubblico dipendente: la mentalità e la cultura profonda di costoro, l’ inossidabile fiducia di farla franca, ricordano da vicino la prepotenza e la violenza sorda degli antichi latifondisti descritti da Giovanni Verga; questi dipendenti  concepiscono e vivono il loro “posto fisso” come proprietà personale inalienabile; essi applicano a un diverso contesto – in cui è obbligatoria la cultura del servizio ai cittadini – le regole del diritto di proprietà privata: “il posto è mio, nessuno me lo può toccare e ci faccio quello che voglio”. Ciò significa che nelle pubbliche amministrazioni italiane, – nascosti dentro una maggioranza di impiegati innamorati del loro lavoro e rispettosi dei cittadini che amministrano – siedono i residui di un’antica cultura feudale, che persiste a più di 150 dall’Unità d’Italia.

La concezione della pubblica amministrazione come feudo è figlia della vicenda storica del nostro Paese che costruì il proprio apparato pubblico unitario con circa due secoli di ritardo rispetto alla rivoluzione industriale avvenuta negli altri Paesi europei (Francia, Inghilterra, Germania); in tali Paesi l’industrializzazione e l’emergere di ceti imprenditoriali/borghesi avvenne in parallelo, anzi fu favorita dallo sviluppo delle funzioni dell’Amministrazione civile: l’intervento e gli investimenti pubblici crearono le condizioni di base per lo sviluppo economico. In Italia, al contrario, il tardivo sviluppo industriale iniziato nel secolo XIX è avvenuto per “imitazione” dei Paesi più avanzati e si è evoluto a prescindere da un’azione di stimolo e di spinta proveniente dalla pubblica amministrazione. Anzi, l’amministrazione pubblica è stata sempre avvertita da noi  come una sorta di piombo sulle ali della società civile che cammina. Mai vissuta dalle classi dirigenti e dall’opinione pubblica come “utilità” e “sostegno alla crescita”, ma sempre come impaccio e freno.

Né chi in amministrazione pubblica operava è riuscito mai a riagganciarsi al treno dello sviluppo e dell’efficienza che una società industriale avanzata reclama dalle funzioni burocratiche.

Il disinteresse fondamentale e il fastidio del ceto politico di ogni epoca post-unitaria per l’amministrazione pubblica (salve poche eccezioni) ha contribuito a generare all’interno delle strutture burocratiche nostrane  un senso di emarginazione e di artificiale persistenza di routine lavorative, a prescindere da ciò che accadeva intorno. Ciò ha consentito che la cultura del posto fisso e lo scudo della regolarità formale diventassero il comodo paravento per allontanare l’etica dell’efficienza e del servizio connaturata allo spirito delle Amministrazioni pubbliche dei Paesi avanzati.

Questo è il nucleo persistente di anormalità che pervade ancora le nostre Amministrazioni pubbliche, al di là e al di sotto delle “riforme”, delle leggi astruse e dei periodici “riordini”. Un nucleo resistente che alimenta e potenzia, come in un circuito perverso, il senso di estraneità e di ostilità che, a propria volta, una consistente fetta della pubblica opinione nutre nei confronti degli uffici pubblici.

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