RIFORMISMO COSTITUZIONALE

I costi sociali del regionalismo italiano

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Non ci siamo ancora abbastanza chiesti, non solo come giuristi ma penso anche più in generale come opinione pubblica, quali sono i costi sociali dell’impianto delle nostre autonomie territoriali: Regioni, Comuni, Province o enti di area vasta come ora si chiamano, Città metropolitane appena istituite.
Tre esempi basteranno a indicare che sono elevatissimi.
Nel campo della tutela della salute, molte differenziazioni fra Regioni dipendono dal modello organizzativo e dalla spesa. La varietà di modelli organizzativi è tale che alcune Regioni (Veneto, Lombardia, Toscana) sono ai vertici dell’efficienza nelle classifiche europee, e che altre sono al di sotto di un Paese civile; e il rispetto del criterio di economicità è tale che i costi standard stabiliti dalla legislazione nazionale sono ancora un traguardo lontano. Il risultato è una silenziosa emigrazione interna, con spostamenti di residenza di centinaia di migliaia di cittadini dal Sud al Centro-Nord al solo scopo di accedere a prestazioni sanitarie decenti; gli altri, che non se lo possono permettere, vengono così discriminati due volte, per ragioni territoriali oltre che di reddito.

Sappiamo che la tutela della salute è una materia che qualifica più di ogni altra la stessa ragion d’essere delle Regioni, se non altro per la dimensione che acquisisce nei loro bilanci (tra l’80% e l’85%). Ma che fine ha fatto l’idea-guida, che caratterizzò la riforma del Titolo V del 2001, secondo cui l’attribuzione della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni allo Stato, e quindi di eguaglianza fra cittadini, non è contraddetta dall’attribuzione alle Regioni delle competenze circa la gestione amministrativa e l’individuazione dei modelli organizzativi, compresa quella fondamentale sul rapporto fra sanità pubblica e privata? Né le diseguaglianze riguardano il diritto alla salute solo in quanto diritto a prestazione pubblica. Come ampiamente mostrato dal caso dei vaccini, anche questioni che attengono al diritto fondamentale alla salute nella sua dimensione intersoggettiva possono essere assegnate alle Regioni. Qual è il senso costituzionale, oltre che il buonsenso, di questa attribuzione di competenza? Non si tratta di restituire tutto al centro, ma di porre sul tavolo delle riforme una questione sempre più grave per milioni di cittadini.
Un secondo esempio di costi sociali elevatissimi può essere offerto dalla perdurante presenza di Comuni di minime dimensioni, che sono la stragrande parte degli oltre 8000 Comuni italiani. Non dobbiamo dimenticare che, fra il 2001 e il 2014, le Regioni si erano guardate dall’istituire le Città metropolitane, e dal porre più in generale le premesse di un buon governo del livello locale intermedio. Questo era il quadro di fondo quando la legge Delrio, l.n. 52 del 2014, previde l’obbligo in capo alle Regioni di istituire le Città metropolitane, di procedere a un accorpamento dei Comuni minori e di sostituire enti di area vasta alle Province col compito precipuo di assistere a quel processo di accorpamento. Si trattava soltanto di un’anticipazione della riforma costituzionale che poi non è passata e di una risposta alle pulsioni mediatiche contro la casta, come molti inclinano a ritenere? In realtà, era anche in gioco il principio di differenziazione introdotto dall’art. 118, verso il quale i tradizionali apparati amministrativi statali e regionali avevano sempre espresso una tacita ma robusta diffidenza, essendo cresciuti nel culto per l’uniformità.
Non voglio dire con questo che la legge del 2014 sia un modello di razionalità organizzativa. Penso, al contrario, che la differenziazione da essa introdotta, anche con riguardo al più controverso capitolo della trasformazione delle Province, sia ancora abbastanza rozza e con troppe incognite. Ma la domanda che mi pongo è se abbia senso una semplice abrogazione della stessa all’insegna di un “indietro tutta”, o se non sia più saggio pensare a un’opera di correzione degli aspetti più discutibili della legge e di integrazione di quelli che mancano. Si tratterebbe a mio avviso di evitare che nuove storture compensino le vecchie, come certo la legge ha fatto, lasciandola però in piedi come prima legge che ha introdotto il principio di differenziazione in un sistema malato di uniformità. Il culto per l’uniformità amministrativa che importammo dalla Francia ai tempi di Cavour in realtà non è mai morto. Esso rassicura tutti dal timore di quello che potrebbe succedere con la differenziazione, anche quella minima e più ragionevole dell’allocare funzioni in ragione della dimensione degli enti, della loro popolazione e delle loro risorse. Il timore consiste nell’esplosione di conflitti incontrollati. In realtà, manca in tutti la fiducia nella possibilità di un’azione pubblica davvero concertata fra più soggetti di governo. Il centralismo ne è un effetto, non la causa.
Anche se la legge Delrio del 2014 ha prodotto alcuni risultati in termini di aggregazione intercomunale, resta il fatto che tutti i progetti di aggregazione sono considerati frutto di un’imposizione dall’alto, di un’espropriazione forzosa di identità locali perenni, di una modernizzazione incomprensibile. Come se l’assenza di una minima infrastruttura di servizi pubblici locali nei cosiddetti Comuni-polvere non fosse un problema che tocca anzitutto i cittadini di quei Comuni, costretti a spostarsi per accedere ai servizi. La narrazione, come si dice, dei progetti di aggregazione intercomunale va ancora contro le buone ragioni dell’eguaglianza.

Terzo esempio. Il regime di finanziamento delle Regioni e Province autonome è tale da far sì che la spesa per i cittadini ivi residenti ammonti grosso modo al 30% del totale per una popolazione che corrisponde al 15% di quella italiana. E’ vero che la crisi finanziaria, come dicevo, ha paralizzato l’attuazione della legge del 2009, che nell’attuare a sua volta l’art. 119 Cost. avrebbe consentito di lasciare ai residenti sul territorio la quota di IRPEF come previsto da sempre per le Regioni a statuto speciale. Ma anche se la legge fosse stata attuata, il regime di privilegio di cui godono queste ultime sarebbe rimasto intatto. Essa le esenta infatti dall’obbligo di partecipare al fondo perequativo ex art. 119, prevedendo un improbabile sistema di coordinamento successivo fra lo Stato e la singola Regione. Al momento del passaggio della legge, le potenti Regioni a statuto speciale si erano premurate come sempre di salvaguardare i loro privilegi. Che tali sono ormai da molto tempo, sopravvivendo alla caduta verticale delle ragioni della specialità diverse da quelle incorporate in noti trattati internazionali, come a qualunque crisi finanziaria. Anche se la Corte costituzionale non è mai intervenuta direttamente su questa grande questione, non è pensabile che il regime costituzionale della specialità si imponga sul principio supremo di eguaglianza.
Si pongono in conclusione alcune domande. Dobbiamo rassegnarci a una convivenza fra Stato e autonomie in cui la forza dell’uno è la debolezza delle altre, e viceversa? Dobbiamo accettare definitivamente che il pluralismo istituzionale, che è nella storia del Paese prima che nel disegno costituzionale, è una condanna all’inefficienza anziché una risorsa? Nello stesso tempo, dobbiamo chiudere tutti e due gli occhi di fronte alle gravissime sperequazioni fra cittadini che il nostro regionalismo continua a comportare anche in tempi di crisi finanziaria? Per sollevarci dal pantano di istituzioni rissose, di leggi inapplicate, di diffuse incertezze e ingiustizie, non servono riforme improvvisate. Bisognerebbe prima capovolgere l’approccio corrente, che vede nelle autonomie un settore dell’azione pubblica con i suoi problemi più o meno prioritari da risolvere, e fare del pluralismo autonomistico una griglia attraverso cui impostare tutte le iniziative di una politica che è più chiamata ad accompagnare i mutamenti e a canalizzare i conflitti che a guidare la società dall’alto. Per quella via coglieremmo meglio gli stessi squilibri fra rispetto del principio di eguaglianza e pluralismo autonomistico accumulatisi in un arco temporale molto precedente alla riforma del 2001, e su cui è da allora scesa una protettiva coltre di silenzio.

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